La responsabilité pénale des autorités locales dans la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire

La mise en place de l’état d’urgence sanitaire, depuis mars 2020, est venue interroger l’étendue du rôle des élus au sein des collectivités territoriales dans le cadre de ce nouveau régime juridique. La question de leur responsabilité est désormais au cœur des débats et particulièrement leur responsabilité pénale, au regard de la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

Les enjeux sont considérables en droit, puisqu’un engagement facilité de la responsabilité pénale des maires ouvrirait une brèche contentieuse aux conséquences importantes pour les communes.

Au contraire, une immunité pénale absolue des maires laisserait un vide juridique sur la question du responsable d’une mauvaise gestion des mesures préconisées pour lutter contre le Covid-19 au niveau local.

La loi du 11 mai 2020 est donc venue faire évoluer le régime juridique de la responsabilité pénale des élus en matière de mise en danger d’autrui par négligence ou imprudence, afin de l’adapter à ce contexte d’état d’urgence sanitaire, qui prend un nouveau tournant depuis le déconfinement.

Après une procédure législative tumultueuse (I), les parlementaires sont convenus d’une précision de l’article 121-3 du code pénal, qui constituait le régime en vigueur en matière de mise en danger d’autrui par imprudence ou négligence, depuis vingt ans (II). Il résulte finalement peu de changement de cette évolution, mais un renforcement de la notion de contrôle in concreto du juge pénal est tout de même à constater dans l’appréciation de la responsabilité pénale des élus (III).

I Une évolution législative résultant d’une procédure législative tumultueuse

Le projet de loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire contenait bon nombre de mesures tenant à l’organisation générale du pays jusqu’au début de l’été 2020. Parmi les mesures qui ont fait le plus débat, il y avait justement celle tenant à la responsabilité pénale des décideurs locaux durant l’état d’urgence sanitaire.

Le 5 mai 2020, le Sénat a adopté le projet de loi en première lecture en y apportant des modifications et notamment un amendement limitant la responsabilité pénale des élus durant l’état d’urgence sanitaire. L’Assemblée Nationale a adopté à son tour le texte en première lecture le 8 mai 2020, mais en supprimant l’amendement sénatoriale sur la responsabilité pénale des décideurs.

Un accord a alors été trouvé en commission mixte paritaire le 9 mai 2020 entre députés et sénateurs.

Il en est ainsi ressorti la création d’un nouvel article au sein du code de la santé publique, précisant l’article 121-3 du code pénal en matière de mise en danger d’autrui par négligence ou imprudence.

L’article 1er de la loi du 11 mai 2020 dispose ainsi que :

« (…) II.- Le chapitre VI du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique est complété par un article L. 3136-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 3136-2.-L’article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur. » (…) ».

Le Conseil constitutionnel a été saisi dès le 9 mai 2020 par le Président de la République et le Président du Sénat, puis le 10 mai 2020 par les parlementaires afin d’étudier la conformité de ces dispositions à la Constitution.

Dans une décision du 11 mai 2020, n°2020-800 DC, le Conseil Constitutionnel a précisé que ces nouvelles dispositions tenant à la responsabilité pénale « ne méconnaissent pas le principe d’égalité devant la loi pénale. Elles ne sont pas non plus entachées d’incompétence négative. Dans la mesure où elles ne contreviennent à aucune autre exigence constitutionnelle, elles sont donc conformes à la Constitution ».

Finalement, la loi n°2020-546 a été promulguée le 11 mai 2020 et publiée au Journal Officiel le 12 mai 2020.

Le nouvel article L. 3136-2 du code de la santé publique vient donc préciser l’application de l’article 121-3 du code pénal dans ce contexte d’état d’urgence sanitaire. Cette nouvelle disposition s’adresse aux « autorités locales » et aux « employeurs » qui vont être amenés à prendre un grand nombre de décisions dans la prévention des contaminations du Covid-19.

Cette disposition semble être d’abord applicable aux maires et employeurs au niveau local, mais également aux présidents d’établissements publics. En revanche, le nouvel article L. 3136-2 du code de la santé publique n’apparaît pas applicable aux responsables politiques, distincts des exécutant des différentes mesures de prévention décidées ces dernières semaines.

II L’évolution d’un régime juridique solide sur la responsabilité pénale des élus en cas de mise en danger d’autrui par négligence ou imprudence

Le nouvel article L. 3136-2 du code de la santé publique prévoit donc une adaptation de l’article 121-3 du code pénal dans cette période d’état d’urgence sanitaire, selon les moyens et compétences de l’autorité locale ou de l’employeur.

L’article 121-3 du code pénal résulte de la loi n°2000-647 du 10 juillet 2000, dite loi « Fauchon » et dispose que :

« Il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d’autrui.
Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer.
Il n’y a point de contravention en cas de force majeure ».

Cet article, avant les précisions apportées par la loi du 11 mai 2020, permettait d’engager la responsabilité pénale d’un élu, d’un fonctionnaire ou d’un dirigeant en cas de délits non-intentionnel. Il fallait alors réunir trois éléments pour un engagement effectif de cette responsabilité pénale :
-l’existence d’une faute caractérisée, c’est à dire une faute considérable et non-ordinaire,
-une exposition d’autrui à un risque que l’auteur de la faute ne pouvait ignorer,
-l’existence d’un risque présentant une particulière gravité.

En fait, une autorité locale pouvait être condamnée sur ce fondement soit lorsque son comportement avait directement causé le dommage, soit lorsqu’elle avait créé ou contribué à créer une situation qui a permis la réalisation du dommage et n’a pas pris les mesures permettant de l’éviter. Dans ce dernier cas, la condamnation était reconnue en cas de violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité ou lorsqu’elle commettait une faute caractérisée exposant autrui à un risque d’une particulière gravité.

D’une manière générale, sur les vingt années d’application de cet article, très peu de décisions juridictionnelles ont conclu à l’engagement de la responsabilité pénale des élus, comme l’illustre par exemple une décision de la Cour de cassation de 2002 :

« Justifie sa décision la cour d’appel qui, après avoir constaté que le maire, prévenu d’homicide involontaire, en laissant à la portée du public sur un terrain municipal des cages de but ne répondant pas aux exigences de sécurité fixées par les articles 2 et 6 du décret du 4 juin 1996, n’a pas pris les mesures permettant d’éviter le décès de la victime, retient, pour le relaxer, qu’il ne résulte de l’information et des débats ni qu’il ait délibérément violé l’obligation prévue par ce règlement, ni qu’il ait été informé du risque auquel étaient exposés leurs utilisateurs éventuels et ait ainsi commis une faute caractérisée au sens de l’article 121-3, alinéa 4, du Code pénal, dans sa rédaction issue de la loi du 10 juillet 2000 » (Cour de cassation, Chambre criminelle, 4 juin 2002, n°01-81.280).

Cet article 121-3 du code pénal a été bien intégré et accepté par les autorités locales d’un point de vue général et n’a connu aucune modification depuis la loi « Fauchon » de 2000. L’une de ses caractéristiques d’autant plus appréciables est qu’il a permis d’apprécier la notion de connaissance du risque en fonction des données scientifiques de l’époque (Cour de cassation, Chambre criminelle, 14 avril 2015, n°14-85.333).

Enfin, concernant les autorités locales, cette disposition est complétée par l’article L2123-34 du code général des collectivités territoriales qui énonce que :

« Sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l’article 121-3 du code pénal, le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ne peut être condamné sur le fondement du troisième alinéa de ce même article pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de ses fonctions que s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.
La commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions.
Lorsque le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation agit en qualité d’agent de l’Etat, il bénéficie, de la part de l’Etat, de la protection prévue par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ».

Cette disposition, qui est toujours applicable, malgré les évolutions apportées par la loi du 11 mai 2020, prévoit ainsi déjà une prise en compte des compétences, pouvoirs et moyens des élus dans l’appréciation de l’application de l’article 121-3 du code pénal.

III Le renforcement du contrôle in concreto du juge pénal dans l’appréciation de la responsabilité pénale des élus

Il ressort de la mise en place de l’article L. 3136-2 du code de la santé publique par la loi du 11 mai 2020 une évolution assez limitée de l’utilisation de l’article 121-3 du code pénal.
Le Conseil constitutionnel, lui-même, dans sa décision du 11 mai 2020, n°2020-800 DC, reconnaissait que les nouvelles dispositions en matière de responsabilité pénale « ne diffèrent donc pas de celles de droit commun et s’appliquent de la même manière à toute personne ayant commis un fait susceptible de constituer une faute pénale non intentionnelle dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire ».

Cette nouvelle disposition vient ainsi préciser que l’article 121-3 du code pénal serait apprécié en fonction des compétences, du pouvoir et des moyens à disposition de l’auteur des faits dans le contexte de l’état d’urgence sanitaire.

Bien que cette évolution puisse sembler insignifiante, elle a tout de même deux conséquences qui méritent d’être relevées.

Dans un premier temps, il s’agit d’une véritable adaptation du régime de responsabilité pénale de l’article 121-3 du code pénal aux autorités locales, dans ce contexte inédit d’état d’urgence sanitaire.

En effet, les autorités locales, et particulièrement les maires, se sont trouvés démunis face à l’application concrète des mesures de précautions préconisées par le Gouvernement, plus ou moins impératives. Ils se sont surtout trouvés diminués dans leurs pouvoirs et leurs moyens dans la mise en place de ces mesures de précaution, limitant leur pouvoir de police générale.

La restriction de pouvoir a donc entrainé logiquement une restriction de responsabilité pénale à l’égard des maires par ce nouvel article L. 3136-2.

Désormais, durant cette période d’état d’urgence sanitaire, la responsabilité pénale des autorités locales est susceptible d’être engagée surtout lorsqu’elles n’auront pas mis en place des actions clairement identifiables précises résultant des textes.

Il s’agirait par exemple de l’absence de fourniture de savons dans les écoles ou de la violation d’obligations dans la prise en charge d’une personne contaminée et de son entourage.

La difficulté qui demeure est que les obligations en matière de prévention des contaminations résultent de protocoles ministériels à la valeur juridique relative. Le seul texte listant précisément ces obligations aujourd’hui est le décret n°2020-545 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Dans l’hypothèse où une autorité locale commet une faute caractérisée au regard de ce décret du 11 mai 2020, susceptible d’engager sa responsabilité pénale, il restera la preuve du lien de causalité entre cette faute et la contamination d’une personne au Covid-19.

La preuve de cette imputabilité sera particulièrement complexe à mettre en œuvre, surtout dans un contexte de déconfinement où les possibilités de contamination sont multiples et indéterminées.

Dans un second temps, cette adaptation de l’article 121-3 du code pénal vient renforcer le rôle du juge pénal dans l’appréciation de l’infraction.

En effet, l’article L. 3136-2 du code de la santé publique insiste sur la prise en considération des « compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions ».

Le juge pénal va donc devoir apprécier l’ensemble de ces éléments au cas par cas, par l’utilisation d’un contrôle in concreto, en étant particulièrement attentif aux caractéristiques de l’autorité locale en question.

Un tel contrôle du juge n’est pas nouveau mais il est renforcé avec les précisions apportées par la loi du 11 mai 2020 dans ce contexte d’état d’urgence sanitaire. Un tel renforcement du contrôle du juge ira dans le sens des autorités locales qui seront jugées selon leurs moyens et leurs fonctions dans la mise en place de ces mesures de prévention.

Ainsi, l’article L. 31362 du code de la santé publique, ne constitue pas une immunité pénale à l’égard des autorités locales, en matière d’infraction de mise en danger d’autrui par négligence ou imprudence. Les élus locaux et dirigeants ne sont pas à l’abri de la constitution d’une faute caractérisée en matière de mise en œuvre des moyens de prévention du Covid-19 dans leur champ de compétence. Ils peuvent cependant compter sur une prise en compte de leurs spécificités locales par le juge pénal.

Cette évolution législative manque toutefois de précisions, laissant penser une utilisation limitée de cette disposition dans le contexte d’état d’urgence sanitaire ou bien une divergence d’interprétation d’un juge à l’autre.

C’est là le principal défaut d’une telle norme, qui a d’abord été pensée comme un consensus politique avant d’être pensée comme une véritable protection juridique.

Adrien Levrey
Élève-avocat
Thomas Drouineau
Avocat associé
DROUINEAU 1927