La relation gratuite entre communes et communautés de communes

L’intercommunalité, ce n’est pas nouveau, est en plein essor et ce développement pose un certain nombre de questions quant à la mise à disposition des biens immobiliers appartenant aux communes pour l’exercice de ses missions par la communauté de communes.

Plusieurs dispositifs sont prévus à travers le transfert des compétences et la mise à disposition automatique des biens servant ces compétences conformément à l’article L 1321 – 1 du code général des collectivités territoriales.

La question à laquelle je me suis intéressé est celle de la mise à disposition gratuite d’un bien immobilier par une commune à une communauté de communes.

Une réponse ministérielle produite en son temps, le 23 août 2018 apporte des éclairages extrêmes intéressants (question n°02393 publiée dans JO Sénat du 23 08 2018 page 4349).

S’agissant de la mise à disposition gratuite d’un bien dépendant du domaine privé de la commune, le rédacteur de réponse rappelle les dispositions de l’article 1875 du Code civil sur le commodat.

Contrat directement issu du droit romain, il s’agit du prêt à usage essentiellement gratuit.

Le principe est donc que si le bien dépend du domaine privé de la collectivité, il peut être mis gratuitement à la disposition de la communauté de communes, les personnes publiques gérant librement leur domaine privé ainsi que le rappelle article L 2221 – 1 du code général de la propriété des personnes publiques.

Le principe général est que les personnes publiques ne peuvent pas consentir de libéralité et ne peuvent donc pas mettre à disposition gratuitement leurs biens immobiliers même dépendant du domaine privé.

Le prêt à usage confère simplement un droit d’usage comme son nom l’indique, et ne permet aucun transfert de propriété.

Le rédacteur de la réponse considère donc que le prêt à usage d’un domaine privé d’une collectivité est donc possible a priori.

Je ne partage pas ce point de vue, considérant que le droit civil, même s’il s’applique en théorie au mode de gestion de leur domaine privé par les collectivités, ne permet pas de contourner le principe général selon lequel une collectivité ne peut pas consentir de libéralité.

Quant à une dépendance du domaine public, elle devra forcément donner lieu à l’application d’une redevance en vertu l’article L 2125 – 1 du code général de la propriété des personnes publiques.

L’occupation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance sauf dans des cas limitativement énumérés par l’article L 2125 – 1.

Finalement, je considère que la mise à disposition d’un bien immobilier appartenant à une commune à une communauté de communes en dehors des cas spécifiques du transfert de compétences ne peut pas être exécuté à titre gratuit.

C’est une question récurrente à laquelle les réponses peuvent être apportées différemment selon les contextes.

Les cas limitativement énumérés par l’article L 2125 – 1 du code général de la propriété des personnes publiques peuvent notamment à cet égard être travaillés.

Thomas Drouineau
DROUINEAU 1927

Ancien Bâtonnier
Avocat spécialiste en droit public