Covid-19 : les pouvoirs de police générale du maire dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire

A l’heure où fleurissent les arrêtés municipaux édictant des mesures pour faire face à l’épidémie de covid-19, le Conseil d’État a précisé les contours de l’exercice des pouvoirs de police générale du maire dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Par l’ordonnance n° 440057 du 17 avril 2020, le Conseil d’État s’est prononcé pour la première fois sur la légalité d’un arrêté de police générale édictant des mesures pour lutter contre la menace du covid-19.

Jusqu’ici, les différents arrêtés municipaux qui avaient fait l’objet de recours contentieux ne parvenaient pas à franchir la barrière de la recevabilité du Conseil d’État, la Haute Juridiction rejetant presque systématiquement les recours contre les ordonnances des tribunaux administratifs.

L’arrêté du maire de Sceaux du 6 avril 2020 n’a pas connu cette destinée et a été examiné par la Haute Juridiction dans le cadre d’un référé-liberté, sans toutefois qu’il ne puisse échapper lui aussi à une suspension.

Cette ordonnance du Conseil d’État du 17 avril a cette vertu de clarifier l’articulation entre les pouvoirs de police générale et de police spéciale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, afin de lutter contre le covid-19.

Plus particulièrement, par un arrêté du 6 avril 2020, le maire de Sceaux imposait le port d’un masque pour tout déplacement autorisé dans l’espace public des personnes de plus de dix ans.

Le juge des référés du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise (ordonnance n° 2003905 du 9 avril 2020 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise) a suspendu l’exécution dudit arrêté au motif que le maire, bien que compétent pour exercer ses pouvoirs de police générale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, ne justifiait pas de circonstances locales particulières permettant d’édicter des mesures plus contraignantes que celles mises en place au plan national.

Dans le cadre de l’appel formé par la commune de Sceaux, le juge des référés du Conseil d’État devait alors répondre à la question de savoir si, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, le maire est compétent pour édicter des mesures de police générale plus contraignantes que celles édictées par les autorités de l’État et à quelles conditions.

Par une ordonnance n° 440057 du 17 avril 2020, le juge des référés du Conseil d’État a précisé d’une part que l’existence d’un pouvoir de police spéciale des autorités de l’État dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ne privait pas le maire de son pouvoir de police générale, et d’autre part, les conditions tenant à l’exercice même de ce pouvoir de police générale dans ce contexte.

I – L’existence d’un pouvoir de police spéciale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ne fait pas obstacle à l’exercice des pouvoirs de police générale du maire

De manière explicite, le Conseil d’État a confirmé la création, par le législateur, d’un pouvoir de police spéciale détenu par les autorités de l’État dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

En effet, ce pouvoir de police spéciale est issu de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie covid-19, qui a inséré un nouveau chapitre relatif à l’état d’urgence sanitaire dans le code de la santé publique (articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique).

Le Conseil d’État reconnait qu’en vertu de ce pouvoir de police spéciale, les autorités de l’État mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 du code de santé publique, c’est-à-dire le Premier ministre, le ministre de la santé ainsi que le représentant de l’Etat sur le territoire s’il est habilité en ce sens par les deux premiers, sont compétentes pour « pour édicter, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l’épidémie de covid-19 ».

A cet égard, le Conseil d’État précise également que ce pouvoir de police spéciale a été confié aux autorités de l’État afin « d’assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l’évolution de la situation ».

Cette précision, qui pourrait paraitre superfétatoire au premier regard, est particulièrement importante dans la mesure où le Conseil d’État va en faire une condition de l’exercice du pouvoir de police générale du maire dans certains cas, comme nous le verrons ultérieurement.

Dans le cadre de l’articulation entre ce pouvoir de police spéciale et le pouvoir de police générale reconnu au maire en vertu du code général des collectivités territoriales, le Conseil d’État admet la possibilité, pour le maire, de « prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune », « y compris en période d’état d’urgence sanitaire ».

Autrement dit, l’exercice de ce pouvoir de police spéciale reconnu par la loi du 23 mars 2020 aux autorités de l’État, ne prive pas le maire de son pouvoir de police générale.

Sur ce point, on aurait pu penser que le Conseil d’État ne faisait que confirmer ce qu’il avait déjà reconnu dans l’ordonnance n° 439674 du 22 mars 2020, s’agissant de l’existence d’un tel pouvoir du maire dans le cadre de la lutte contre le covid-19.

Or, cette ordonnance du 22 mars 2020 diffère en ce point puisqu’elle est intervenue avant la loi du 23 mars 2020 instaurant l’état d’urgence sanitaire.

Ainsi, le pouvoir de police spéciale dont il était question était celui exercé par le ministre de la santé, en vertu de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, en cas de « menace sanitaire », en dehors d’une déclaration d’un état d’urgence sanitaire, et non du pouvoir de police spéciale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

C’est pourquoi, l’ordonnance du Conseil d’État du 17 avril 2020 a ceci de particulier qu’elle précise pour la première fois l’articulation des pouvoirs de police spéciale et générale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Certes, la reconnaissance de la coexistence de tels pouvoirs de police était chose aisée puisqu’elle s’inscrit dans la lignée de la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 18 décembre 1959, n° 36385, Société Les Films Lutetia), et l’on pourrait se demander si les pouvoirs de police générale du maire en la matière ne sont pas de facto privés de tout sens au vu de l’objet même de cette police spéciale.

Sur ce point, le juge des référés du Conseil d’État ne semble pas exclure tout intérêt de l’exercice de ce pouvoir de police générale dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, mais en conditionne assez strictement son exercice.

II – Les conditions de l’exercice du pouvoir de police générale du maire en période d’état d’urgence sanitaire appréciées différemment selon les mesures édictées

L’apport principal de l’ordonnance n° 440057 du 17 avril 2020, réside dans les conditions permettant au maire de prendre des mesures de police en période d’état d’urgence sanitaire.

Le Conseil d’Etat, après avoir rappelé que le maire avait la possibilité d’agir dans le cadre de ses pouvoirs de police générale, précise qu’il « peut, le cas échéant, à ce titre, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’État, notamment en interdisant, au vu des circonstances locales, l’accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s’appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l’édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’État ».

A mon sens, le Conseil d’État différencie donc l’intervention du maire selon que celui-ci édicte des mesures visant uniquement à la bonne application des mesures déjà mises en place par les autorités de l’État, ou qu’il édicte de nouvelles mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à savoir l’épidémie de covid-19.

En premier lieu, le Conseil d’État admet l’exercice des pouvoirs de police générale du maire si les mesures qu’il met en place contribuent à la bonne application des mesures prises par les autorités de l’État.

Conformément à sa jurisprudence constante en la matière, le Conseil d’État subordonne alors l’édiction de mesures de police générale plus contraignantes notamment à la justification de celles-ci par des circonstances locales.

En ce sens, la Haute Juridiction admet que « l’accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements » puisse être interdit sur le territoire d’une commune, seulement si des circonstances locales le justifient.

Par conséquent, sur ce premier point, le Conseil d’État n’apporte rien de nouveau.

En second lieu, le Conseil d’État pose le principe de l’interdiction pour le maire, durant la période d’état d’urgence sanitaire, de faire usage de ses pouvoirs de police générale si l’exercice de ce pouvoir a pour objectif de mettre en place de nouvelles mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire.

Le Conseil d’État admet toutefois une dérogation à ce principe, permettant ainsi au maire de prendre également de nouvelles mesures pour lutter contre le covid-19, à la double condition que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales le justifient et que ces mesures ne compromettent pas la cohérence et l’efficacité des mesures prises par les autorités de l’État.

La Haute Juridiction, sous couvert du maintien d’une certaine cohérence sur l’ensemble du territoire français dans la lutte contre le covid-19, entend ainsi laisser aux autorités de l’État une certaine prérogative dans l’édiction des mesures nouvelles en la matière.

En l’occurrence, le Conseil d’État a considéré que le maire de Sceaux, par son arrêté du 6 avril 2020 imposant le port du masque dans l’espace public, avait mis en place de nouvelles mesures pour lutter contre le covid-19.

Le décret n° 2020-293 du 23 mars 2013 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, interdit le déplacement de personne hors de son domicile, sauf exceptions, sans toutefois que le port du masque soit imposé lors des déplacements autorisés.

Ainsi, dans la mesure où il s’agissait de nouvelles mesures, celles-ci doivent être justifiées par des raisons impérieuses liées à des circonstances locales et ne doivent pas compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures édictées par les autorités de l’État.

Sur ce point, la Haute Juridiction a considéré que la démographie de la commune de Sceaux, et notamment la proportion plus élevée de personnes âgées de la population, ainsi que la concentration des commerces de première nécessité ne pouvaient pas caractériser des raisons impérieuses liées à des circonstances propres.

En outre, selon le Conseil d’État, ces mesures auraient été susceptibles de nuire à la cohérence des mesures prises par les autorités sanitaires compétentes, dès lors que l’État est « amené à fixer des règles nationales précises sur les conditions d’utilisation des masques chirurgicaux et FFP2 ».

Autrement dit, la décision du port du masque dans les espaces publics est l’apanage des autorités de l’État, d’autant plus dans une période où les règles relatives à un déconfinement sont en cours d’édiction.

A mon sens, le Conseil d’État n’a pas, à proprement parlé, conditionné l’exercice des pouvoirs de police générale, en toute matière, à la cohérence avec les mesures nationales édictées, mais uniquement s’il s’agit de mettre en place des mesures nouvelles dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Deux ordonnances de tribunaux administratifs corroborent cette analyse : l’ordonnance n° 2001782 du Tribunal administratif de Nice du 22 avril 2020 et l’ordonnance n° 2004365 du Tribunal de Nantes du 24 avril 2020.

Dans l’affaire soumise au juge des référés du Tribunal administratif de Nice, l’on se trouvait dans la première hypothèse évoquée par l’ordonnance du Conseil d’État susmentionnée, à savoir la prise de mesure de police générale destinées à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités de l’État.

Il faut savoir que par son arrêté du 16 avril 2020, le maire de Nice avait décidé de rendre plus contraignante la mesure prise par le Préfet des Alpes-Maritimes qui instaurait un « couvre-feu ».

Dans ces circonstances, le juge s’est attaché à vérifier si la mesure en cause était justifiée par l’existence de risques particuliers dans les secteurs où elle s’appliquait, et si elle était adaptée à l’objectif poursuivi, conditions qui étaient en l’espèce remplies.

L’ordonnance du Tribunal administratif de Nantes diffère dans la mesure où l’affaire qui était soumise au juge des référés était relative à la mise en place d’un « couvre-feu » sur la commune de Cholet, alors qu’aucune mesure de cette nature n’avait été édictée par le Préfet précédemment.

Il s’agissait donc de la deuxième hypothèse évoquée par l’ordonnance du Conseil d’État, puisque l’arrêté du maire de Cholet du 14 avril 2020 instaurait une nouvelle mesure pour faire face à l’épidémie de covid-19.

C’est la raison pour laquelle le juge des référés s’est attaché à savoir si des raisons impérieuses propres à la commune justifiaient cette mesure et si celle-ci était susceptible de compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’État dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, conditions qui n’étaient pas remplies en l’occurrence.

Ces deux ordonnances font ainsi une stricte application de l’ordonnance du Conseil d’État du 17 avril 2020.

Pour résumer, dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, le maire est compétent pour prendre des mesures plus contraignantes que celles édictées au niveau national, si elles ont pour objectif la bonne application de ces mesures nationales et si des circonstances locales le justifient.

Sur ce point, l’absence de condition liée à la cohérence et à l’efficacité avec les mesures nationales s’explique par la nature même des mesures prises localement : dès lors qu’elles contribuent à la bonne application des mesures nationales, elles sont de facto cohérentes avec celles prises par les autorités de l’État.

Le maire demeure toutefois incompétent pour édicter de nouvelles mesures de lutte contre le covid-19 sauf à ce que des motifs impérieux liés à des circonstances locales le justifient et que ces mesures ne compromettent pas la cohérence et l’efficacité des mesures édictées par les autorités de l’État dans le cadre de leurs pouvoirs de police spéciale.

Cette ordonnance du 17 avril 2020 aura à tout le moins l’effet de mettre un terme à toute volonté, si elle venait à naitre durant cette période prolongée d’entre deux tours des élections municipales, d’exercer les pouvoirs de police générale comme un outil de communication politique.

Les maires devront donc prendre toutes leurs précautions avant d’édicter des mesures de police générale pour lutter contre le covid-19 et ce, même après le déconfinement envisagé le 11 mai 2020, dans la mesure où le Premier Ministre a annoncé la prolongation de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 23 juillet 2020.

Julia Finkelstein
Avocat
DROUINEAU 1927